学术不端行为的行政法律规制探讨
近年来，我国学术不端现象不断滋生蔓延，不仅破坏了我国的科研环境和科研人员的整体形象，而且也影响了创新型国家的建设。虽然国家有关部门和科研机构近年来制定了防治学术不端行为的部门规章和相关处理办法，但是，这些规章或办法并没有达到其应有的防治效果，学术不端现象仍屡禁不绝。为此，有必要从行政法律的角度强化对学术不端行为的规制，实现学术道德和学术法治的双重规制。
由于学术研究能够给人们带来荣誉和金钱，学术不端便有了可能。美国早在1989年就开始关注学术不端及其治理问题，并将学术不端界定为: 在建议、进行或报告研究时发生的捏造、篡改、剽窃行为，或严重背离科学共同体公认规则的其它行为。
这一定义在我国也得到了认可。如科技部在2007 年试行的《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法》中指出“违反科学共同体公认的科研行为准则的行为即为学术活动中不端行为”，并列举了五种具体的学术不端行为，除了抄袭、剽窃他人成果、捏造篡改科研资料之外，违反实验动物保护规范也属于学术不端行为。
近年来我国学术失范、不端乃至学术腐败的事件不断出现，这一方面意味着学术不端已经成为非常普遍、非常严重的现象，另一方面也意味着人们面对学术不端现象已近乎无可奈何。
在法治社会，针对日益滋生蔓延的学术不端行为，必须采取措施、进行改革，建立一套规范的学术机制，以法治法律的力度从根本上遏制学术不端行为。
一、我国治理学术不端行为的检视
( 一) 学术不端行为的治理现状
早在2004年教育部就出台了《高等学校哲学社会科学研究学术规范( 试行) 》。该文件列举了在学术引文、成果、评价中的不端行为，同时其规制的范围基本限于哲学社会科学领域，预期的效果并未实现。后来教育部又出台了《学术规范与学风建设实施细则》和《关于惩处学术不端行为的若干意见》，但仍未突破立法层次较低、规范性不强等瓶颈。科技部在2006年11月颁发了《国家科技计划项目实施中科研不端行为处理办法( 试行) 》，成立了科技部科研诚信建设办公室，负责科研诚信建设的日常工作，并开通了举报电话和网上举报邮箱。并规定了警告; 通报批评; 责令其接受项目承担单位的定期审查; 禁止其一定期限内参与项目承担单位承担或组织的科研活动; 记过; 降职; 解职; 解聘、辞退或开除等处罚措施。2007年科技部联合教育部、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会、中国科学技术协会等部门( 以下简称“六部门”) ，建立科研诚信建设联席会议制度。从制度建设、宣传、落实监督等方面合力推动科研道德建设，并通过科技管理改革、部门联席会议沟通机制等措施加以落实。
在高等院校中，清华大学校务会议早在2003 年底就通过了《清华大学关于处理学术不端行为的暂行办法( 试行) 》等，对于学术不端行为的处理程序制定了系统办法，具体操作是校学位委员会或院系学位委员会在接到举报后，与被举报人所属单位负责人协商。确有嫌疑的，即启动调查，组织相关领域的专家组成调查小组，经过初步调查确认被举报人存在学术不端行为的，将进一步调查并形成报告。校学位委员会根据报告进行讨论，形成处理意见并交校务会议审议通过后执行。惩罚措施包括警告、记过、降职、开除等。
( 二) 学术不端行为现行治理对策的不足
1． 缺少一部基础性、统率性的规范性文件。
学术不端的防治既涉及到科技、教育等行政主管部门，也涉及到自主管理权越来越明显的高校、科研院所等，管理主体的多样性、管理内容的专业性、复杂性决定了国家应当有一个较为统一的规范性文件或法律文件，治理学术不端，以防止管理主体各自为政、各行其是，甚至“内部消化”，不了了之。然而，我国至今并未出台专门治理学术不端行为的法律法规。2008年颁布施行的《中华人民共和国科学技术进步法》的第五十五条也只是原则性的规定，即科学技术人员应当弘扬科学精神，遵守学术规范，恪守职业道道，诚实守信; 不得在科学技术活动中弄虚作假。缺少一部基础性、统率性的法律规范是我们现阶段治理效果不明显的重要原因。因为一是各部门的规章、规定适用范围狭窄各异，不利于全面打击学术不端行为; 二是各部门的规章、规定存在交叉重合之处，难以统一适用，而且部门法之间权利厘定不清，调整范围含混。例如“西安交通大学原教授李连生学术造假案”，在2005年西安交通大学几名教授就向学校和相关主管本门反映李连生的学术造假行为，并给出了确凿的证据，但结果却是几位老教授被李连生以侵犯民誉权告上法庭。这当中就存在着学术不端行为整治与民事法律混淆的情况，需要一部位阶层次较高的法律规范处理它们之间的关系。诚然，对于学术不端行为的规制有一个逐步探索、不断发展的过程。20世纪80年代之前，美国对学术不端行为并未重视，科学家认为学术自律和学术自治的自我监管机制能发现并妥善处理错误和欺骗行为，无需制定相关的政策和程序来处理科研不端行为。但是，随着科研或学术不端行为的日益滋生蔓延，国家和公众的认识都发生了转变，通过行政立法规制学术不端行为得到了体现， 1985年制定了《健康研究附加法案》，并于1986年和1987年公布了处理科研不端行为的条例。
2． 学术自律效果有限，现有规范的惩罚力度不够。
虽然教育部早在2004 年就出台了规范学术行为的红头文件，但它只是一个自律准则，并未规定相应的惩罚措施。“六部门”的规定以及地方科技、教育等主管部门和高等院校关于防治学术不端的红头文件规定的惩治学术不端行为的措施，过多强调内部自查的处理机制，在现实中容易受行政权力的掣肘，一些处于学校和学院领导岗位的人员在实施了学术不端行为后，其查处的难度很大，这也为学术腐败的滋生造成了可乘之机。例如2006年原清华大学医学院院长助理刘辉因在其提供的个人简历、学术成果材料中存在严重失实、侵犯他人学术成果等，而被撤销教授职务。但是最初将此事曝光的却是来自网络舆论压力而非内部自查机制。可以说，“科学欺诈行为事件既反映了科学界内部科学家自律与职业伦理规范的开始失效，又因科学纯洁性、科学威信缺损而受到媒体大众的密切关注。”就我国现有的学术不端治理措施来看，也明显乏力。2006年轰动科技界的“汉芯造假案”的处理结果就是撤销当事人行政职务及相关荣誉称号、追缴相应拨款和经费等，对于其骗取巨额科研经费的行为并未追究刑事责任。然而，同时期的韩国“黄禹锡案”当事人却因学术造假骗取科研经费不仅受到了行政处罚，还受到了刑事制裁。正因为对于学术不端的制裁不够严厉，加之查处的过程中又容易受人为因素影响，所以，违法成本不高，从而使得一些科研人员铤而走险，从项目申报到项目实施，采取捏造、篡改、侵占他人成果等手段，实施学术不端行为。
3． 联动查处机制缺失。
目前，对学术不端行为的国家级查处机构主要是科技部、教育部、中国科协等部门，为了加强各部门在治理学术不端行为建设科研诚信方面的联系， 2007年由科技部等六部门建立了科研诚信联席会议制度。但这仍未改变部门调查的局限性，例如，对于科研人员在教育部门主管的科研项目中存在学术不端行为的，仍由教育行政主管部门自行查处，缺乏一个综合性、协调性的机构组建联合调查组，对学术不端行为进行全方位的调查处理。也正是因为缺乏多部门联动查处学术不端的机制，在学术不端的治理上难以形成一盘棋的格局，有的系统或单位科研诚信和惩戒制度比较严格，而有的地区或部门则对学术不端比较宽容。考察国外学术不端行为治理情况，可以发现，很多国家都设立了专门性的学术不端惩治机构。例如，美国、丹麦、芬兰、挪威和波兰政府成立了专门的官方管理机构; 澳大利亚、德国、加拿大、英国、日本和韩国则由学术机构或基金会设立了相应的管理部门。
二、学术不端行为行政法律规制的必要性
由于当前各国科学资源依然稀缺，而科研活动和科研机构与个人的经济利益、学术地位等有着千丝万缕的联系，学术不端行为很难杜绝。仅仅建立管理机构或依靠科技界和科学家本身的自律并不能从根本上解决科研诚信问题。预防和减少科研不端行为还需要有完善的法律手段做后盾。科技管理属于行政管理的范畴，所以，从行政法律规制入手，治理学术不端行为尤为必要。
( 一) 净化科研环境的需要
科学研究为什么应该是对欺骗行为免疫的唯一人类活动呢? R·史密斯指出，在管理科学研究的国家中，只有少数国家──美国、丹麦、挪威、芬兰、奥地利和澳大利亚拥有一个解决这一问题的协调系统，当不端行为发生时，其他国家需要一个体系以促进科研诚信以及提供研究、探测、调查和惩罚不端行为。由于我国科学技术事业起步较晚，对于学术不端行为的危害性认识不足。目前以道德自律、行业自律为核心的传统柔性调控机制仍占主导地位，它已经无法应对层出不穷的学术不端行为。科研管理作为国家行政管理的组成部分，在学术不端难以自律的情况下，将其纳入行政法律调整的范围，能够促使科研工作依法开展，使得学术研究走上自律与他律相结合的良性循环轨道。
( 二) 规范学术行政管理权，防范官学不当交易的需要
一方面，我国的科研体制是以国家为主导的，许多重点项目都由国家或有关部门主办，学术资源也主要由相应的行政机关配置。许多人利用行政权力争夺学术资源，限制其它科研竞争者。一些兼有管理者身份( 如高校领导、院系负责人以及其他管理者) 的科研人员在申报课题、发表论文、职称评审、科研奖项评审等方面占有绝对的优势，是一个不争的事实。有些学者将这类行为称之为“学术腐败行为”，但从本质上来说，学术腐败行为也应属于广义的学术不端行为。事实上，很多具有管理者身份的研究人员，其时间和精力是难以使其精心进行学术研究或者科学研究的，一些学术浮躁、科研不端等现象也难免会滋生。因此，为了防范官和学的不当交易，规范科研管理权力的运行，有必要通过行政法律规制，构建良好的科研竞争和学术创新的环境。
除了规范科研管理中行政性权力的运行外，统一学术不端治理的法规也十分必要。正如有的学者所指出的那样，尽管科研不端行为是一个全球性的难题，但应对它的方法却是零散的。〔13〕据统计，国家教育、科技行政主管部门针对学术不端行为制定的规章及相关规定有十几部之多。但是，众多的部门规章及相关规定并不协调统一，规定本身的可操作性也不够强，这都给学术不端行为的惩戒带来许多困难。因此，整合现有的学术不端治理的管理资源，加强行政法治，统一惩戒学术不端的法律适用显得尤为重要。
( 三) 弥补知识产权民事保护效能不足的需要
我们在关注学术不端行为给科研环境造成恶劣影响、违背科研工作者社会责任的同时，还应当认识到这些不端行为对其他公民或法人知识产权的侵害。例如北京某高校教授王某的著作———《想象的异邦》，与美国人类学家哈维兰的《当代人类学》( 中译本) 大约有10万字的内容几乎完全相同，但他并未在参考文献中给予任何说明。这种学术不端行为直接侵犯了著作权合法享有人的利益。虽然我国现有的《著作权法》、《专利法》、《商标法》较为完备，但是它调整的是平等主体间的知识产权纠纷，一般的学术不端行为并不能成为其直接调整对象。当被侵权人也是科研人员时，完全依靠民事法律规范调整存在着固有的局限性。尤其是被侵权人自己并未发现被侵权现象，或者放弃追究知识产权侵权的民事责任时，从民事法律的角度就难以对学术不端或者科研不端行为人以惩戒。所以，在规范学术不端行为法律规制的同时，应当拓展行政法律作用的空间，不给知识产权侵权的惩治留下任何盲区。
三、学术不端行为行政法律规制的具体构想
( 一) 规制学术不端行为的行政立法模式
面对学术不端行为频发，严重扰乱科研环境的状况，政府部门的规章或红头文件已经显示出其在学术不端监管上的不足。制定相应的行政法规或由人大制定专门的法律应当是我国治理学术不端的发展方向，这也是许多国家采取的做法，例如美国在1980年国会就实施了《健康研究扩展法案》，后来联邦政府又制定了行政法规( CFR) 。在明确了这一认识之后，还需要确定是由人大直接制定相关法律，还是先制定行政法规，等条件成熟了再提请人大立法。2006年11月，科技部以第11号令颁发了《国家科技计划项目实施中科研不端行为处理办法( 试行) 》，虽然该规章在调整范围上只限于对科学技术部归口管理的国家科技计划项目的申请者、推荐者、承担者，在科技规划项目上、处罚措施的规定上也存在着局限性。但是与现阶段其它同类规章或红头文件相比，无论是在体系的完整性上还是规范的可操作性上，都是较为成熟的部门规章。由于治理学术不端行为需要一个实践探索的过程，笔者认为，为了稳妥起见，治理学术不端的行政立法模式应当是: 以该规章为基础，通过修改完善，将其上升至行政法规的层面，通过实践，待条件成熟时，再由国家立法机关依法制定相关法律。
( 二) 规制学术不端行为的行政执法设计
执法主体。设立专门机构治理学术不端行为是国外的通行做法，例如，美国科学基金会( 简称NSF) 的监察长办公室( 简称OIG) 具体负责NSF 处理学术不端行为工作，其具体职责包括学术不端行为举报的受理、NSF 的调查工作以及监督依托单位的调查、NSF 临时行政措施的实施等工作。在我国，构建一个由科技行政管理部门主管、各部门协管的多元执法机制较为适宜。因为科技部门既是国家科技发展的主管部门，又具有其专业优势和人才资源，在调查学术不端行为方面，比其它部门或单位更具权威性、科学性。具体构想，首先，应当由科技行政管理部门总体负责政府机构、事业单位、科研院所主持或资助项目中的学术不端行为监督。一般情况下，这种监督并非直接监督，而是通过对各机构内设的学术不端治理委员会( 该机构受科技行政主管部门的领导) 的监督开展工作。其次，由于学术不端行为的情节轻重和影响程度的不同，应当将影响较大的案件交由更高级别的科技部门管理，最高科技行政主管部门可以受理具有全国性影响的案件。再次，有些学术不端行为牵涉到多个教育、科研院所等单位，学术不端治理机构开展工作时，相关单位和个人应当予以配合。
执法程序。行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提。要规制学术不端行为，行政规制行为本身应当规范。首先，有关单位或者主管部门的学术不端治理委员会接到学术不端举报后，应当进行初查。如果举报属实的，则应当立案并书面通知举报人和被举报人。如果举报失实的，也应当书面告知举报人理由。并将这两种处理结果报科技主管部门的学术不端治理委员会备案。其次，对于确定基本构成学术不端行为的，则应当及时成立专门调查组进行全面调查。调查组应当由相关的专家组成，并且其主体成员应由机构外部人员担任，独立于所在机构，将回避、期限等制度引入其中，保证调查的公正性和时效性。再次，学术不端治理委员会应当依据调查小组所出具的报告对学术不端行为实施者提出初步的处理建议，并报科技行政主管部门最终确定。对于需要追究行为人刑事法律责任的，学术不端治理委员会在行政制裁后，应当及时将案件移交司法机关依法处理。为了有效地控制学术不端行为的继续，除特殊情形外，还应当责令科研人员中止科研活动，并冻结相关科研经费等。关于这一点，美国的做法值得我们借鉴，在美国，在未做出行政处罚之前，尤其是调查阶段，可以采取一些临时性措施: 如全部或部分暂停拨款; 依据撤销和中止法规暂停其申请联邦政府资助的资格; 禁止或限制从事一些特殊的研究活动，如保护人类或动物的项目等。
在对学术不端行为实施者进行处罚时，应当将行政处罚与民事责任、刑事责任的追究有效衔接起来。首先，对于实施了学术不端行为且侵犯他人知识产权的，如果受害人追究，则处罚机关在双方都同意的前提下进行仲裁或调解，仲裁、调解结果可以作为减轻行政责任的情形之一。这种看似混淆了行政、民事纠纷解决机制的方式，能够最大限度化解矛盾，教育挽救学术不端行为实施者。其次，对于需要追究刑事责任的，司法机关可以根据行为人行政责任、民事责任的承担情况来确定从轻或从重处罚，以体现“宽严相济”刑事政策的精神。
( 三) 规制学术不端行为的行政法律制裁措施
警告。这是最轻的一种处罚，主要是针对一些轻微的学术不端行为或初次实施了学术不端行为但没有造成严重后果的科研人员。为了发挥该项措施的警示和教育作用，应当规范该项处罚措施的适用。对于实施了轻微学术不端行为的科研人员，其行为没有造成恶劣影响的，则可以对其书面警告，并记入个人不良诚信档案。对于曾受到两次或两次以上警告处罚的，如果再次实施学术不端行为，一律给予警告以上的处罚。当然，这项措施的实施需要配套建立科研人员学术诚信档案，并统一由科技行政主管部门管理。建立科研诚信档案，将科研不端行为详细记录，适时开放、公开曝光，不但使科研不端行为无利可图，也增大其未来职业发展的风险，进而消解科研不端行为者的侥幸心理和成功期望。
通报批评。通报批评在现实生活中得到了广泛适用，无论是行政机关、事业单位还是工厂企业。其中行政机关所实施的通报批评行为主要有两种: 一种是行政机关内部上级处理违纪的下级，或者行政机关内部监察部门或者纪委处理违反纪律的人，这时通报批评只是一种行政处分。另一种是行政机关在一定范围内对违法行为人的违法事实予以公布，以导致其声誉和信誉造成损害，既制裁和教育违法者，又广泛教育他人的一种措施，这时通报批评属于行政处罚范畴。笔者认为，主管机构对于实施学术不端行为人采取通报批评的方式应该属于后者。从根本上来说，它仍属于一种内部监督方式，有利于挽救一些情节轻微、主观悔过程度深的科研人员。
罚款。科研人员能够从申请的项目、获得的奖励中得到一定的经济利益，或者通过学术研究成果提高待遇等，这是他们实施学术不端行为的重要动机之一。为此，从源头上治理学术不端行为，就应当加大财产类处罚，规定只要受到处罚( 除警告以外) ，都要附加处以罚款或单独处以罚款。只有这样，才能够增加行为人的违法经济成本，迫使他们放弃实施学术不端行为。对于罚款数额的确定，应当综合考虑以下几方面的因素: 一是实施学术不端行为的具体情节; 二是在国内、国际科研学术界造成的影响; 三是查处过程中主观悔过程度等等。
限制从事科研活动。限制从事科研活动，具有在短时间内消除其实施学术不端行为的可能性。限制从事科研活动的范围和期限长短应当根据学术不端的情节来确定。在限制期内，既可以限制学术不端行为实施者不得主持或参与任何级别的科研项目; 也可以根据情况，规定学术不端行为实施者不得主持或参与国家级、省部级的科研项目，而只能主持或参与省部级以下的科研项目。除了限制从事具体的科研项目研究外，限制科研活动还包括限制学术不端者在限制期内发表学术论文，因为研究论文是学术研究的直接产物，既然科研活动受到限制，其研究成果的产生自然会受到质疑，难以受到学术共同体的认同。
剥夺专业技术职务或职称。我国实行的是专业技术职务工资制度，一定的专业技术人员在任职期间内可以领取相应的专业技术职务工资。对实施了学术不端行为的科研人员剥夺专业技术职务或职称，意味着行为人不仅丧失了学术荣誉，而且还丧失或部分丧失工资福利待遇的获得权等，具有明显的惩戒性。随着高校行政管理权的逐步下放，该项行政制裁权力的行使应当依法进行。例如，高校学术不端治理委员会提出的剥夺专业技术职务或职称的初步建议时，应当举行听证会，充分听取学校管理部门、教师代表以及被处罚者本人的意见，依法报请科技行政主管部门最终决定。
开除公职。开除公职是几种处罚中最严厉的一种。它是指向科研人员所在单位或主管部门建议开除科研人员的公职，其结果是使其与所在单位解除人事关系。对实施了一些情节特别恶劣、影响特别重大的学术不端行为的科研人员，开除公职无疑是一种最严厉的制裁措施。当然，从目前的情况来看，这种开除并没有从根本上影响其科研活动，因为该科研人员还可以受聘到其他单位，从事相关研究工作，所以说这种最严厉的处罚也只是相对的，惩戒效果未必能达到最大化。为此，行政制裁机构在作出处理决定时，还应当规定一定期限内不得从事科研工作。
学术不端现象的发生是多方面原因所致，除了科研人员学术诚信缺失外，我国现行的科研管理机制、人事考核制度、职称评审模式、科技法治等方面的原因同样不可忽略。因此，在加大学术不端行为的行政法律规制的同时，改革与完善相关制度势在必行。只有这样，才能从源头上杜绝学术不端行为的发生，营造良好的科研环境。
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